consiglio-di-stato-600x300

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 luglio 2016, n. 17

Rapporti tra il silenzio assenso ex l.241/1990 e quello previsto in materia di aree protette

 

 

La massima

 

Il silenzio assenso previsto dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 non è stato implicitamente abrogato a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 80 del 2005, che, nell’innovare l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ha escluso che l’istituto generale del silenzio-assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica.

Non è logico ritenere che una disposizione volta a generalizzare il regime procedimentale del silenzio-assenso faccia venir meno proprio quelle ipotesi di silenzio-assenso già previste dall’ordinamento nel più restrittivo sistema dell’art. 20 vigente prima della riforma del 2005. Sicché la sottrazione al regime semplificatorio generale delle materie caratterizzate da interessi sensibili non può che essere rivolto al futuro e non ricomprende quegli specifici procedimenti per i quali la compatibilità del regime del silenzio-assenso con quegli interessi era già stato in precedenza valutato positivamente dal legislatore. Ne consegue che detta la previsione dell’art. 13 sul silenzio-assenso circa l’istanza di nulla osta non è da ritenere abrogata.

 

 

 

La scheda

 

 

Problema relativo alla portata applicativa dell’art. 20, l. 241/1990  come novellato dalla l. 80/2005 ed esattamente se tale modifica abbia comportato l’abrogazione dell’art. 13, comma 1, l. 394/1991, data la specialità di quest’ultima disposizione, oppure se debba escludersi la sopravvivenza di norme aventi a oggetto ipotesi di silenzio-assenso anteriori alla novella in forza di una rigorosa applicazione del criterio cronologico della successione delle leggi nel tempo e della tendenza nel suo complesso dell’ordinamento a rigettare il modulo procedimentale in esame in  settori cosiddetti “sensibili” quali la tutela del paesaggio, l’ambiente, la salute e i beni culturali.

 

 

Sui presupposti per la configurabilità di abrogazione inespressa di una legge, l’Adunanza Plenaria ha ribadito che

 

1) essa, ai sensi dell’art. 15 disp. prel. c.c., si rinviene quando vi è incompatibilità fra nuove e precedenti leggi (abrogazione tacita), ovvero quando la nuova legge regola l’’intera materia già regolata dalla anteriore (abrogazione implicita). Ne deriva che l’incompatibilità sussiste se vi sia una contraddizione tale da rendere impossibile la contemporanea applicazione delle due leggi oggetto di comparazione, in modo che dalla applicazione e dalla  osservanza della nuova derivi necessariamente la disapplicazione o la inosservanza dell’altra (cifr. Cass. civ., sez. I, 21 febbraio 2001, n. 2502).

 

2) il principio lex posterior generalis non derogat priori speciali cede alla regola della applicazione della legge successiva qualora dalla lettera e dal contenuto di  tale legge si deduce la volontà di abrogare la legge speciale anteriore o quando la discordanza tra le due disposizioni sia tale da rendere inconcepibile la coesistenza fra la normativa speciale anteriore e quella generale successiva (cfr. Cass. civ., sez. lav., 20 aprile 1995, n. 4420; Cons. St., sez. V, 17 luglio 2014, n. 3823).

 

ed affermato che, nel caso in esame, l’incompatibilità che giustifica l’abrogazione tacita o implicita non ricorra in quanto l’art. 13, l. n. 394/1991 (legge quadro in materia di arre protette) ha disposto unicamente una strutturazione particolare del procedimento, atta a garantire la piena tutela dell’interesse protetto.

 

Argomenti addotti a sostegno:

 

  1. impossibilità di rinvenire una indicazione della giurisprudenza costituzionale in senso preclusivo alla possibilità per il legislatore ordinario statale di servirsi dello strumento di semplificazione procedimentale del silenzio-assenso anche in materia ambientale, laddove si tratti di valutazioni con tasso di discrezionalità non particolarmente elevato (si vedano Corte cost., 19 ottobre 1992, n. 393; Corte Cost., 27 aprile 1993, n. 194; Corte Cost., 2 febbraio 1996, n. 26; Corte Cost., 17 dicembre 1997, n. 404; Corte Cost. ,16 luglio 2014, n. 209);

 

  1. impossibilità di rinvenire una indicazione in senso preclusivo anche nella giurisprudenza comunitaria: la Corte di Giustizia europea ha ritenuto non compatibile la definizione tacita del procedimento, solo quando, al fine di garantire effettività agli interessi tutelati (tutela della salute), fosse necessaria una valutazione amministrativa espressa come un accertamento tecnico o una verifica (sentenza 28 febbraio 1991, causa C-360/87); non solo, ma ha censurato unicamente il caso di omessa effettuazione della V.I.A. in quanto prescritta dalla direttiva n. 85/337/Cee (sentenza 10 giugno 2004, causa C-87/02).

 

  1. il dato testuale dell’art. 20, comma 4, della l. 241/90 (come modificato dalla l. 81 del 2005) depone nel senso della non configurabilità di un effetto abrogativo implicito e, almeno in principio, la sua previsione sembra riferirsi ai soli casi generali non estendendosi a precedenti specifiche disposizioni, come quella del citato art. 13. (Cons. Stato, sez. VI, 29 dicembre 2008, n. 6591; Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2014, n. 3047)

 

  1. l’introduzione dell’art. 13, l. 394/1991 avvenne quando l’art. 20, l. 241/1990 nella sua formulazione originaria escludeva in via generale il silenzio-assenso, fatta eccezione per casi specifici previsti da appositi regolamenti governativi di delegificazione. La novella del 2005 ha introdotto la generalizzazione del modulo del silenzio assenso, con la conseguenza della impossibilità, dal punto di vista logico, che una disposizione volta a generalizzare il regime procedimentale del silenzio-assenso comporti il venir meno proprio delle ipotesi di silenzio-assenso previgenti (così Cons. St.., sez. VI, 17.6.2014, n. 3047; Cons. stato, sez. VI, 29 dicembre 2008, n. 6591);

 

  1. il silenzio assenso previsto per il rilascio del nulla osta dell’Ente Parco si inseriva in una normativa organica (l. 394/1991), evidentemente frutto di un bilanciamento complessivo degli interessi in gioco ed effetto di una valutazione legislativa ponderata e giustificata dal carattere specifico della materia;

 

  1. il nulla osta in esame si connota per la previa verifica di conformità dell’intervento con le disposizioni del piano e del regolamento del parco e dunque dà luogo a valutazioni caratterizzate da un livello basso di discrezionalità, come tali compatibili con il modulo procedimentale del silenzio assenso.

 

 

 

Il testo della sentenza è consultabile al link

 

https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/AmministrazionePortale/DocumentViewer/index.html?ddocname=EDNCTCSDLXYFDTKJEXZEC3ZYIQ&q=

bool(false)