Rapporti tra silenzio assenso ex l.241/90 e quello previsto in materia di aree protette

Rapporti tra silenzio assenso ex l.241/90 e quello previsto in materia di aree protette

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Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 luglio 2016, n. 17

Rapporti tra il silenzio assenso ex l.241/1990 e quello previsto in materia di aree protette

 

 

La massima

 

Il silenzio assenso previsto dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 non è stato implicitamente abrogato a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 80 del 2005, che, nell’innovare l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ha escluso che l’istituto generale del silenzio-assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica.

Non è logico ritenere che una disposizione volta a generalizzare il regime procedimentale del silenzio-assenso faccia venir meno proprio quelle ipotesi di silenzio-assenso già previste dall’ordinamento nel più restrittivo sistema dell’art. 20 vigente prima della riforma del 2005. Sicché la sottrazione al regime semplificatorio generale delle materie caratterizzate da interessi sensibili non può che essere rivolto al futuro e non ricomprende quegli specifici procedimenti per i quali la compatibilità del regime del silenzio-assenso con quegli interessi era già stato in precedenza valutato positivamente dal legislatore. Ne consegue che detta la previsione dell’art. 13 sul silenzio-assenso circa l’istanza di nulla osta non è da ritenere abrogata.

 

 

 

La scheda

 

 

Problema relativo alla portata applicativa dell’art. 20, l. 241/1990  come novellato dalla l. 80/2005 ed esattamente se tale modifica abbia comportato l’abrogazione dell’art. 13, comma 1, l. 394/1991, data la specialità di quest’ultima disposizione, oppure se debba escludersi la sopravvivenza di norme aventi a oggetto ipotesi di silenzio-assenso anteriori alla novella in forza di una rigorosa applicazione del criterio cronologico della successione delle leggi nel tempo e della tendenza nel suo complesso dell’ordinamento a rigettare il modulo procedimentale in esame in  settori cosiddetti “sensibili” quali la tutela del paesaggio, l’ambiente, la salute e i beni culturali.

 

 

Sui presupposti per la configurabilità di abrogazione inespressa di una legge, l’Adunanza Plenaria ha ribadito che

 

1) essa, ai sensi dell’art. 15 disp. prel. c.c., si rinviene quando vi è incompatibilità fra nuove e precedenti leggi (abrogazione tacita), ovvero quando la nuova legge regola l’’intera materia già regolata dalla anteriore (abrogazione implicita). Ne deriva che l’incompatibilità sussiste se vi sia una contraddizione tale da rendere impossibile la contemporanea applicazione delle due leggi oggetto di comparazione, in modo che dalla applicazione e dalla  osservanza della nuova derivi necessariamente la disapplicazione o la inosservanza dell’altra (cifr. Cass. civ., sez. I, 21 febbraio 2001, n. 2502).

 

2) il principio lex posterior generalis non derogat priori speciali cede alla regola della applicazione della legge successiva qualora dalla lettera e dal contenuto di  tale legge si deduce la volontà di abrogare la legge speciale anteriore o quando la discordanza tra le due disposizioni sia tale da rendere inconcepibile la coesistenza fra la normativa speciale anteriore e quella generale successiva (cfr. Cass. civ., sez. lav., 20 aprile 1995, n. 4420; Cons. St., sez. V, 17 luglio 2014, n. 3823).

 

ed affermato che, nel caso in esame, l’incompatibilità che giustifica l’abrogazione tacita o implicita non ricorra in quanto l’art. 13, l. n. 394/1991 (legge quadro in materia di arre protette) ha disposto unicamente una strutturazione particolare del procedimento, atta a garantire la piena tutela dell’interesse protetto.

 

Argomenti addotti a sostegno:

 

  1. impossibilità di rinvenire una indicazione della giurisprudenza costituzionale in senso preclusivo alla possibilità per il legislatore ordinario statale di servirsi dello strumento di semplificazione procedimentale del silenzio-assenso anche in materia ambientale, laddove si tratti di valutazioni con tasso di discrezionalità non particolarmente elevato (si vedano Corte cost., 19 ottobre 1992, n. 393; Corte Cost., 27 aprile 1993, n. 194; Corte Cost., 2 febbraio 1996, n. 26; Corte Cost., 17 dicembre 1997, n. 404; Corte Cost. ,16 luglio 2014, n. 209);

 

  1. impossibilità di rinvenire una indicazione in senso preclusivo anche nella giurisprudenza comunitaria: la Corte di Giustizia europea ha ritenuto non compatibile la definizione tacita del procedimento, solo quando, al fine di garantire effettività agli interessi tutelati (tutela della salute), fosse necessaria una valutazione amministrativa espressa come un accertamento tecnico o una verifica (sentenza 28 febbraio 1991, causa C-360/87); non solo, ma ha censurato unicamente il caso di omessa effettuazione della V.I.A. in quanto prescritta dalla direttiva n. 85/337/Cee (sentenza 10 giugno 2004, causa C-87/02).

 

  1. il dato testuale dell’art. 20, comma 4, della l. 241/90 (come modificato dalla l. 81 del 2005) depone nel senso della non configurabilità di un effetto abrogativo implicito e, almeno in principio, la sua previsione sembra riferirsi ai soli casi generali non estendendosi a precedenti specifiche disposizioni, come quella del citato art. 13. (Cons. Stato, sez. VI, 29 dicembre 2008, n. 6591; Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2014, n. 3047)

 

  1. l’introduzione dell’art. 13, l. 394/1991 avvenne quando l’art. 20, l. 241/1990 nella sua formulazione originaria escludeva in via generale il silenzio-assenso, fatta eccezione per casi specifici previsti da appositi regolamenti governativi di delegificazione. La novella del 2005 ha introdotto la generalizzazione del modulo del silenzio assenso, con la conseguenza della impossibilità, dal punto di vista logico, che una disposizione volta a generalizzare il regime procedimentale del silenzio-assenso comporti il venir meno proprio delle ipotesi di silenzio-assenso previgenti (così Cons. St.., sez. VI, 17.6.2014, n. 3047; Cons. stato, sez. VI, 29 dicembre 2008, n. 6591);

 

  1. il silenzio assenso previsto per il rilascio del nulla osta dell’Ente Parco si inseriva in una normativa organica (l. 394/1991), evidentemente frutto di un bilanciamento complessivo degli interessi in gioco ed effetto di una valutazione legislativa ponderata e giustificata dal carattere specifico della materia;

 

  1. il nulla osta in esame si connota per la previa verifica di conformità dell’intervento con le disposizioni del piano e del regolamento del parco e dunque dà luogo a valutazioni caratterizzate da un livello basso di discrezionalità, come tali compatibili con il modulo procedimentale del silenzio assenso.

 

 

 

Il testo della sentenza è consultabile al link

 

https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/AmministrazionePortale/DocumentViewer/index.html?ddocname=EDNCTCSDLXYFDTKJEXZEC3ZYIQ&q=

La validità della donazione di cosa altrui al vaglio delle Sezioni Unite

La validità della donazione di cosa altrui al vaglio delle Sezioni Unite

atto-di-donazioneCassazione civile, sezioni unite, 15 marzo 2016,  n. 5068

 

La validità della donazione di cosa altrui al vaglio delle Sezioni Unite

 

La massima

 

La donazione di cosa, in tutto od in parte, altrui (qual è la quota del bene indiviso di una massa ereditaria da parte del coerede), è nulla per mancanza di causa donandi, salvo che l’alterità del bene sia nota alle parti e risulti dal titolo, traducendosi in una donazione obbligatoria di dare.

La donazione di un bene altrui, benché non espressamente vietata, deve ritenersi nulla per difetto di causa, a meno che nell’atto si affermi espressamente che il donante sia consapevole dell’attuale non appartenenza del bene al suo patrimonio. Ne consegue che la donazione, da parte del coerede, della quota di un bene indiviso compreso in una massa ereditaria è nulla, non potendosi, prima della divisione, ritenere che il singolo bene faccia parte del patrimonio del coerede donante.

 

 

La scheda

 

Problema della ammissibilità della estensione del divieto di donazione di beni altrui ex art. 771 c.c. anche ai beni di cui il donante sia titolare in comunione ordinaria, con particolare riferimento alla nozione di beni non presenti del donante (solo beni futuri, non ancora esistenti, o anche quelli esistenti ma non rientranti nel patrimonio del donante al momento della donazione?)

 

Contrasto giurisprudenziale

 

Tesi a)  Nullità della donazione di cosa altrui

 

* Sentenza n. 3315/1979

 

La convenzione contenente una promessa di attribuzione dei propri beni a titolo gratuito configura un contratto preliminare di donazione nullo, in quanto con esso si viene a costituire a carico del promittente un vincolo giuridico a donare, il quale si pone in contrasto con il principio in forza del quale nella donazione l’arricchimento del beneficiario deve avvenire per spirito di liberalità, ossia in virtù di un atto di autodeterminazione del donante, assolutamente libero nella sua formazione.

 

 

* Sentenza n. 6544/1985

 

La donazione di beni altrui non determina alcun obbligo per il donante poiché, stante la consolidata interpretazione dell’art. 771 c.c., dal divieto di donare beni futuri deriva l’invalidità anche della donazione nella parte in cui ha per oggetto una cosa altrui. Inoltre, ai fini dell’usucapione abbreviata prevista dall’art. 1159 c.c.,  la donazione di un bene altrui, invalida ai sensi dell’art. 771 c.c., non costituisce titolo astrattamente idoneo al trasferimento.

 

* Sentenza n. 11311/1996

 

L’atto con il quale una pubblica amministrazione, a mezzo di contratto stipulato da un pubblico funzionario, si obblighi a cedere gratuitamente al demanio dello Stato un’area di sua proprietà, nonché un’altra area che si impegni ad espropriare, costituisce una donazione nulla, perché 1) pur avendo la pubblica amministrazione la capacità di donare, non è ammissibile la figura del contratto preliminare di donazione;  2) l’atto non può essere stipulato da un funzionario della pubblica amministrazione (possibilità limitata dall’art. 16 del R.D. 2440/1923 ai soli contratti a titolo oneroso); 3) l’art. 771 c.c. vieta la donazione di beni futuri, ossia dell’area che non rientra nel patrimonio dell’amministrazione “donante” ma che la stessa si impegna ad espropriare.

 

* Sentenza n. 10356/2009 (conf. sentenza n. 12782/2013)

 

La donazione dispositiva di un bene altrui, anche se non espressamente disciplinata, deve ritenersi nulla alla luce della disciplina complessiva della donazione e, in particolare, dell’art. 771 c.c., poiché il divieto di donazione dei beni futuri ricomprende tutti gli atti perfezionati prima che il loro oggetto entri a comporre il patrimonio del donante; tale donazione, tuttavia, è idonea ai fini dell’usucapione decennale prevista dall’art. 1159 c.c., poiché il requisito, richiesto da questa norma, dell’esistenza di un titolo che legittimi l’acquisto della proprietà o di altro diritto reale di godimento, che sia stato debitamente trascritto, deve essere inteso nel senso che il titolo, alla luce della sostanza e della forma del negozio, deve essere suscettibile in astratto, e non in concreto, di determinare il trasferimento del diritto reale, ossia tale che l’acquisto del diritto si sarebbe senz’altro verificato se l’alienante ne fosse stato titolare.

 

Tesi b) Semplice inefficacia della donazione di cosa altrui

 

* Sentenza n. 1596/2001

 

La donazione di beni altrui non può essere ricompresa nella donazione di beni futuri, nulla ai sensi dell’art. 771 c.c., ma è semplicemente inefficace e, tuttavia, idonea ai fini dell’usucapione abbreviata ex art. 1159 c.c., in quanto il requisito della esistenza di un titolo idoneo a far acquistare la proprietà o altro diritto reale di godimento, che sia stato debitamente trascritto, richiesto dal suddetto articolo, va inteso nel senso che il titolo, tenuto conto della sostanza e della forma del negozio, deve essere idoneo in astratto, e non in concreto, a determinare il trasferimento del diritto reale, ossia tale che l’acquisto del diritto si sarebbe senz’altro verificato se l’alienante ne fosse stato titolare.

 

Composizione del contrasto ad opera delle Sezioni Unite (5068/2016)

 

 

Le Sezioni Unite hanno statuito che la donazione di cosa altrui, o anche solo parzialmente altrui, è nulla, non per applicazione della nullità sancita dall’art. 771 c.c. per la donazione di beni futuri, ma per l’assenza della causa nel negozio di donazione.

L’appartenenza del bene oggetto di donazione al donante è un elemento essenziale del contratto di donazione, in mancanza del quale viene meno la causa tipica del contratto stesso.

Dall’assenza di una previsione di nullità della donazione di cosa altrui nel codice civile non può derivare l’inquadramento di tale la fattispecie nella categoria del negozio inefficace, in quanto occorre guardare, diversamente, al combinato disposto degli artt. 1325 e 1418, comma 2, c.c., e alla circostanza in forza della quale l’altruità del bene non consente di ritenere integrata la causa del contratto di donazione.

Da tali elementi deriva che la nullità della donazione di un bene altrui.

Essa, infatti, è una donazione obbligatoria di dare, solo nel caso in cui l’altruità sia conosciuta dal donante, e tale consapevolezza risulti da un’espressa affermazione nell’atto pubblico.

Pertanto, la donazione di bene non appartenente al donante è affetta da una causa di nullità autonoma e indipendente rispetto a quella prevista dall’art. 771 c.c., ai sensi del combinato disposto dell’art. 769 c.c. e degli artt. 1325 e 1418, comma 2, c.c.

 

(N.B.: nel caso esaminato l’oggetto della donazione era un bene solo in parte altrui in quanto appartenente pro indiviso a più comproprietari per quote differenti e donato per la sua quota da uno dei coeredi. La Corte di Cassazione ha precisato come la posizione del coerede che dona uno dei beni compresi nella comunione non è differente rispetto a quella di qualsiasi altro donante che disponga di un diritto non appartenente al suo patrimonio al momento dell’atto. Inoltre, è stato sottolineato che il coerede può disporre di una quota del singolo bene compreso nella massa destinata ad essere divisa, prima che la divisione venga operata e il bene entri a far parte del suo patrimonio, e non della sua quota di partecipazione alla comunione ereditaria.)

Aggiornamento Giurisprudenziale di Diritto Penale: la rilevanza del falso valutativo nel delitto di false comunicazioni sociali post L. 69/2015

Aggiornamento Giurisprudenziale di Diritto Penale: la rilevanza del falso valutativo nel delitto di false comunicazioni sociali post L. 69/2015

evasione_fiscale_1_200-jpgCassazione penale, sezioni unite, 31 marzo 2016, n. 22474 

 

La rilevanza del falso valutativo nel delitto di false comunicazioni sociali post l. 69/2015

 

 

La massima

 

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, risolvendo un contrasto interno alla Quinta Sezione penale, hanno affermato il seguente principio di diritto: “sussiste il delitto di false comunicazioni sociali, con riguardo alla esposizione o alla omissione di fatti oggetto di valutazione, se, in presenza di criteri di valutazione normativamente fissati o di criteri tecnici generalmente accettati, l’agente da tali criteri si discosti consapevolmente e senza darne adeguata informazione giustificativa, in modo concretamente idoneo ad indurre in errore i destinatari delle comunicazioni”.

 

 

La scheda

 

Problema della persistenza della rilevanza del falso valutativo a seguito della riforma e dunque se l’eliminazione dell’inciso ancorché oggetto di valutazioni  abbia o meno determinato un effetto parzialmente abrogativo della fattispecie

 

Contrasto giurisprudenziale:

 

Tesi a) sentenza Crespi (33774/2015) e sentenza Banca popolare Alto Adige (6916/2016)

 

L’eliminazione del sintagma è indicativo della volontà del legislatore di non voler più punire i falsi valutativi, riducendo l’estensione incriminatrice della norma alle appostazioni contabili che riguardano fatti economici materiali, determinando una vera e propria successione di leggi, con effetto abrogativo, limitato alle condotte di falsa valutazione di una realtà effettivamente sussistente.

 

[Esclusi dall’effetto parzialmente abrogativo sono:

– l’esposizione di crediti materialmente falsi (in quanto indicati con un valore difforme dal dato reale o perché descritti come certi);

– l’esposizione crediti inesistenti perché originati da contratti fittizi;

– l’esposizione di crediti concernenti i ricavi di competenza dell’esercizio successivo;

– l’esposizione di crediti relativi ad una fattura emessa a fronte di operazioni inesistenti.]

 

Argomenti addotti a sostegno:

  1. dato testuale della nuova formulazione, da confrontare con quello delle precedente e con il dato dell’art. 2638 c.c.;
  2. il legislatore non opera una semplice elisione ma richiede la rilevanza dei fatti. Non è una semplice applicazione del criterio ubi voluit dixit, in quanto l’aggiunta dell’aggettivo rilevanti vincola ad una lettura più restrittiva della portata della norma;
  3. la stessa modifica della fattispecie omissiva è sintomatica in tal senso, il che si deduce dal fatto che il nuovo testo fa riferimento a “fatti materiali rilevanti” e non più ad “informazioni”;
  4. lettura parallela della normativa in tema di frode fiscale nella quale l’inserimento dell’espressione “fatti materiali” rispondeva all’intento di evitare conseguenze penali derivanti da valutazioni.

 

 

Tesi b) sentenza Giovagnoli (890/2016)

 

Sussiste piena sovrapponibilità quanto alle condotte punibili tra le due norme, nella vecchia e nella nuova formulazione e pertanto il falso valutativo e tuttora penalmente rilevante.  Il riferimento ai fatti materiali quali possibili oggetti di una falsa rappresentazione della realtà non esclude la rilevanza penale degli enunciati valutativi, in quanto anche essi possono essere definiti falsi quando violino criteri di valutazione predeterminati o esibiti in una comunicazione sociale.

 

Argomenti addotti a sostegno:

  1. complessivo e significativo riordino della fattispecie di false comunicazioni sociali a seguito della riforma con la quale si delineano delitti di pericolo, connotati da dolo specifico e punibili ex officio;
  2. in base al canone ermeneutico di cui all’art. 12 preleggi, l’inciso eliminato, in quanto proposizione di natura tipicamente concessiva, ha finalità ancillare, con funzione esplicativa e chiarificatrice della proposizione principale. In sostanza, essa specifica e chiarisce che nei fatti materiali esposti nei bilanci, nelle relazioni o nelle altre comunicazioni sociali, dirette ai soci o al pubblico, erano e sono da ricomprendere anche quelli oggetto di valutazione;
  3. materialità e rilevanza dei fatti economici sono connotazioni gemelle ed esprimono l’esigenza della corretta informazione cui è tenuto il redattore. più esattamente:

– materialità significa essenzialità, per cui nella redazione del bilancio devono essere riportati e valutati solo dati informativi essenziali, ossia significativi ai fini dell’informazione

– rilevanza comporta che l’omissione o l’errata indicazione dell’informazione potrebbe ragionevolmente influenzare le decisioni prese dagli utilizzatori sulla base del bilancio dell’impresa, con la precisazione che la rilevanza delle singole voci è giudicata nel contesto di altre voci analoghe;

  1. opinare diversamente frusterebbe le finalità della legge. ossia quella di disegnare un reato spia dei fenomeni corruttivi, in quanto frequente sbocco questi ultimi dei fondi neri creati con l’appostazione contabile di false fatturazioni.

 

Composizione del contrasto ad opera delle Sezioni Unite (22474/2016)

 

Sussiste il delitto di false comunicazioni sociali, con riguardo alla esposizione o alla omissione di fatti oggetto di valutazione, se, in presenza di criteri di valutazione normativamente fissati o di criteri tecnici generalmente accettati, l’agente da tali criteri si discosti consapevolmente e senza darne adeguata informazione giustificativa, in modo concretamente idoneo ad indurre in errore i destinatari delle comunicazioni.

 

Argomenti addotti a sostegno:

  1. tutta la normativa civilistica presuppone e/o prescrive il momento valutativo nella redazione del bilancio, dettandone in gran parte i criteri e delineando un vero e proprio metodo convenzionale di valutazione (es. voci come ammortamento, svalutazioni, crediti, partecipazioni, costi di sviluppo …);
  2. assenza di modifiche nel corpo dell’art. 2638 c.c. per cui o l’eliminazione del sintagma si estende anche a questa norma oppure non comporta nello stesso art. 2621 c.c. alcuna diversa configurazione rispetto alla norma incriminatrice previgente;
  3. nella giurisprudenza di legittimità i confini del falso valutativo sono sufficientemente tracciati, ad esempio in tema di falso ideologico ex art. 479 c.p. e di falsa perizia ex art. 373 c.p.

 

Con riferimento al falso ideologico e in particolare di provvedimenti urbanistici di tipo abilitativo e riguardo alla omessa indicazione, da parte di funzionari e dirigenti comunali, della reale consistenza delle opere, della loro incidenza, sulla realtà territoriale e della normativa correttamente applicabile al caso concreto, si fa riferimento alla sentenza De Napoli (39843/2015) che distingue:

– prima ipotesi in cui il p.u., chiamato ad esprimere un giudizio, è libero anche nella scelta dei criteri di valutazione. Il documento contenente il giudizio non è destinato a provare la verità di alcun fatto

– seconda ipotesi in cui sussiste un riferimento implicito a previsioni normative che dettano criteri di valutazione. Si tratta di una ipotesi di discrezionalità tecnica vincolante la valutazione ad una verifica di conformità della situazione fattuale a parametri predeterminati. Ne deriva che l’atto potrà risultare falso se il giudizio di conformità non risponda ai parametri al quale esso è implicitamente vincolato.

 

  1. introduzione del concetto di rilevanza che sostituisce il parametro della idoneità ad indurre in errore i destinatari e sta ad indicare la pericolosità che segue alla falsificazione;
  2. valutazione della rilevanza rimessa al giudice che deve, in base alla causalità ex ante, valutare la potenzialità decettiva dell’informazione falsa contenuta nel bilancio e relativa a dati informativi essenziali, ed esprimere un giudizio prognostico sulla idoneità degli artifici e dei raggiri contenuti nel documento contabile nell’ottica di una potenziale induzione in errore in incertam personam;
  3. riconoscimento di attitudine ingannatoria e di efficacia fuorviante nei confronti del lettore del bilancio anche per il cosiddetto falso qualitativo.

 

 

 

Il testo della sentenza è consultabile al link

http://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/22474_05_2016.pdf

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